近日，工信部、国家发改委、生态环境部发布《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），《指导意见》针对“十四五”期间中国钢铁行业进行高质量发展给出了核心指导思想及基本原则，并细化列举了“十四五”期间钢铁行业高质量发展的主要目标及达成目标需要完成的主要任务。

对于《指导意见》的理解，首先要明确的是，《指导意见》是在2020年12月31日工信部发布的《关于推动钢铁工业高质量发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《征求稿》）的基础上，经过一年多时间收集业内专家学者、各地钢铁行业协会、主要无缝厚壁钢管厂家等反馈内容，并结合《“十四五”原材料工业发展规划》（以下简称《原材料规划》）以及《“十四五”节能减排综合工作方案》(以下简称《节能减排》)内钢铁行业相关条例整合而成的，对于目前的中国钢铁行业而言，《指导意见》具有“锚定”的重要地位。

一.《指导意见》中的重点变化梳理

1. 指导思想主体内容由《征求稿》换为类似《原材料规划》对应部分，并额外提出加快推进钢铁工业质量变革、效率变革、动力变革，保障产业链供应链安全稳定
2. 基本原则由《征求稿》中的“坚持新发展理念、坚持改革开放、坚持市场导向、坚持统筹协调”换为“坚持创新发展、坚持总量控制、坚持绿色低碳、坚持统筹协调”。
3. 主要目标方面描述额外强调了行业布局结构，资源供应稳定。产业基础及创新发展部分新增了低碳冶金、薄带铸轧的工艺突破要求，打造智能工厂数量要求由50个降为30个，装备水平及短板材料比例要求没有提及。资源保障方面大幅改动，不再提及“国内铁金属自给率达到45%、打造1-2个海外权益矿山、权益矿占进口矿比重超20%“的指标要求，转为“国内铁矿山产能、规模、集约化水平大幅提升，废钢回收加工体系基本健全，利用水平显著提高”，并且将“国内年产废钢资源量达到3亿吨”的描述更换为“钢铁工业利用废钢资源量达到3亿吨以上”。产业结构方面，产业集中度要求由“力争前5位钢铁企业产业集中度达到40%，前10位钢铁企业产业集中度达到60%”简化为“钢铁产业集中度大幅提高”。电炉钢产量占比要求从“15%以上，力争达到20%”换为“15%以上”，并且不再提及《征求稿》和《原材料规划》中都提到的“废钢比30%”的描述。绿色低碳部分也是文件重点之一。首先，超低排放改造完成率沿用了《征求稿》意见的“80%”而不是《节能减排》中的“完成5.3亿吨钢铁产能超低排放改造”。能耗降低要求由《征求稿》中的“能源消耗总量和强度均降低5%以上”到《原材料规划》中的“钢铁行业吨钢综合能耗降低 2%”最终敲定为“吨钢综合能耗降低2%以上”。“力争率先实现碳排放达峰”的描述替换成了“确保2030年前碳达峰”。供给质量部分完全重置，《征求稿》原为“质量效益”，《指导意见》中关于效益部分的描述如行业平均劳动生产率及行业利润率的具体指标要求都不再涉及，转为主要强调“高端钢铁产品供给能力大幅增强”，并且将每年突破关键钢铁材料的数量要求由“3-5种”换为“5种左右”。
4. 主要任务的条目框架与《征求稿》一致。增强行业创新能力任务新强调了“发挥新材料生产应用示范平台作用，建立健全关键领域钢铁新材料上下游合作机制，搭建重点领域产业联盟”。标准制定方面的描述由“制定发布一批先进适用的行业标准”替换为“制定发布一批基础通用国家标准、行业标准”。严禁新增钢铁产能任务的措辞更加严格，着重强调了“坚决遏制钢铁冶炼项目盲目建设”，将《征求稿》中的“推动落后产能退出”、“建立产量约束机制”升级为“推动落后产能应去尽去落实差别化调控政策”。优化产业布局结构任务中，“支持地方自行提高淘汰标准”变为了“鼓励重点区域提高淘汰标准”，新增强调内容“未完成产能总量控制目标的地区不得转入钢铁产能”。对于确有必要新建和搬迁建设的钢铁冶炼项目的要求由“必须按照钢铁行业最先进工艺装备水平和最领先指标建设”弱化为了“必须按照先进工艺装备水平建设”。推进企业兼并重组任务描述变化较少，主要变化为从“推进区域内钢铁企业兼并重组”扩大到“鼓励钢铁企业跨区域、跨所有制兼并重组”，并新增强调了“增强企业发展内生动力”和“妥善做好钢铁企业兼并重组中的职工安置”。有序发展电炉炼钢任务内容大幅简化，“推进废钢资源高质高效利用”成为主题，并配合近期发布的《关于加快推动工业资源综合利用的实施方案》中对于再生资源高效循环利用的相关内容提出“鼓励在中心城市、城市集群周边布局中小型电炉钢企业”。遴选优 势标杆电炉炼钢和废钢加工配送企业数量由“5-10家”调整为“8家左右”。深入推进绿色低碳任务要求内容减少了很多细节要求，更强调方向。去除了“各地可结合自身实际明确钢铁企业实现超低排放改造的期限，对未按期达标的钢铁企业一律停产”的要求，新增内容主要与差别化电价政策以及钢结构有关。大力发展智能制造任务对《征求稿》中的个别举例进行了调整并“鼓励企业大力推进智慧物流”。大幅提升供给质量任务变化较小，新增提出“开展规模化定制、远程运维服务、网络化协同制造、电子商务等新业态”。提高资源保障能力任务也是本次改动较多的部分之一。在“加快推进国际铁矿石资源合作”相关内容中合作区域的详细描述都不再提及，研究建立铁矿石定价权体系相关内容也简化为了“完善铁矿石合理定价机制”。删除了《征求稿》中的“发挥铁矿石期货的价格发现功能”，转而强调“完善铁矿石期货市场建设”，并且新增“鼓励企业开展港口混矿业务，增加港口库存，发挥港口库存对资源保障的缓冲作用”的要求。提升开放合作水平任务中最大的变化为明确描述了“鼓励生铁、直接还原铁、再生钢铁原料、钢坯、钢锭等资源性产品和半制成品进口”，并且鼓励国内外企业加强合作的企业维度由“钢铁、矿山企业”扩展为“钢铁、矿山、航运企业”。维护公平市场秩序任务修改了部分对于擅自新增产能的处罚途径，并新增“支持开展‘对标挖潜、技改升级’”的描述。

   附表：

二.钢铁工业应当如何对待《指导意见》内容？

首先，在理解《指导意见》的内容之前，有一个基本设定需要放在心上，《指导意见》是一个经过长达一年时间的反馈意见整理，它对于《征求稿》的修改可能会偏向修复钢铁行业高质量发展在过去一年的市场表现中暴露出的一些问题。从内容分类上来看，我们将两份文件综合起来看可以分为三类：一类是经过一年时间及期间其他政策发布之后依然保留下来的内容；二类是《征求稿》中存在但正式文件中没有保留的内容；三类是正式文件中基于《征求稿》进行细节修改以及全新的补充内容。详细内容区分请见文后附表。我们建议在对待《指导意见》内容时，要带着基本设定，三类内容区分对待。

1. 保留内容才是真正核心，需要坚决地贯彻实施。

市场在指导性文件出台后都会习惯性地关注调整和新增内容，这对于把握市场风向和调整企业规划都非常重要。但是我们还是要建议钢铁工业从业人员更加重视保留内容。如果一个对于钢铁行业的指导意见，在一年多以前就被提出，并且经过2021年这样跌宕起伏的行情变化、吸收各方修改意见后依然作为正式文件中的指导意见出现，那么它对于钢铁行业十四五期间的高质量发展一定是契合度最高的一类。

纵观两文件对比情况，前后一致的部分仍占多数，这表明钢铁工业在“十四五”期间面临的主要问题及国家对于行业进步的总体方向没有发生改变。创新能力显著增强、产业结构不断优化、绿色低碳深入推进、资源保障大幅改善、供给质量持续提升会继续作为整个行业升级的目标，需要坚决地贯彻实施。

2. 新增或调整内容蕴含市场机遇，需要特别关注。

这类内容由于出现了对先前文件内容的修改、补充或新增，总体可以看作是“新”内容，往往在其中蕴含着可能被市场理解为态度转变的“彩蛋”部分。中短期市场对此类内容较为敏感，所以钢铁行业从业人员也应充分理解内容变化背后的意图。

从本次内容调整的角度来看，与铁矿石及废钢资源相关的调整较多，其次是部分量化指标的调整或模糊化处理以及绿色低碳方面的要求，可见在《征求稿》发布到《指导意见》正式发布的一年时间内，原料资源的安全保障及整体行业稳定性成为了比较明显的调整方向。相较于制定明确而激进的指标来约束行业行为来尽快完成高质量发展目标，正式文件更加含蓄求稳，防止行业出现按图索骥、层层加码的不必要行为。典型的例子如碳达峰的时间要求从2025年延迟到了2030年，不再提及铁矿石期货的价格发现功能等等。

但是，新内容释放的新信号在市场中同样存在过度解读的问题，我们着重建议，在对新信号进行解读时一定需要《指导意见》的目的和基本设定放在心上，并且不能忽视其他指导性文件中对于钢铁行业的要求。

3. 未保留内容并非不作要求，需要正确认识，切勿掉以轻心。

与前两类内容相比，未保留类内容虽然没有在《指导意见》上出现，但其重要性并不弱于另外两者。市场关注到部分内容在正式文件中不再提及后会自然地反应是该内容不再要求或不再重要了，才会在最后内容中不再保留，这实际上是一种比较危险的反应，因为所有《征求稿》的内容都是工信部在向社会征求意见时重视的事，没有保留的原因可能只是内容进行简化或者市场反馈不太适合作为指导内容，并不代表这部分内容不重要或者不做要求。

举例来说，市场关注到“废钢比达到30%”的说法删除了，就出现理解为不强制要求多用废钢，生产企业又可以更多使用铁水来进行粗钢生产的观点，这显然与电炉炼钢占总产量15%以上、钢铁工业利用废钢资源量达到3亿吨以上、吨钢综合能耗降低2%以上等要求相违背，属于错误的理解。我们建议市场切勿因为内容不保留而尝试反向操作，这必然是危险密集的区域。

三. 总结

钢铁工业高质量发展道阻且长，三部委给出的《指导意见》也只是行业健康发展的辅助材料，钢铁行业在减量发展的历史大背景下完成换挡升级必然会困难重重，真正达到目标还需整体保持高执行力、高自律性、高团结度，重视监管层给出的方向指引，不要投机取巧、逆行倒施。

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